ВТО ждет кардинальная трансформация
Свой взгляд на контуры будущего “Ъ” фокусирует прежде всего на мировой экономике и, в частности, на мировой торговле. Всемирная торговая организация (ВТО) переживает кризис, вызванный рядом факторов. В их числе — региональные конфликты, неравномерное экономическое развитие отдельных стран и протекционизм. Но поскольку снижение барьеров в мировой торговле является наиболее эффективным способом поддержания общего роста экономики, государствам — как развитым, так и развивающимся — придется вернуться к тому или иному виду специализации в форме торговых объединений.
В рамках этого подхода они либо станут формировать крупные локальные торговые союзы, эффективность которых очевидно будет ниже, чем у существующего сейчас глобального объединения, либо продолжат трансформацию правил ВТО более активными темпами, считает Анна Королева.
Уроки истории
После Второй мировой войны для экономического восстановления миру потребовались не только крупные вливания капитала в экономику — примером стал план Маршалла в Западной Европе, но и новые правила торговых взаимоотношений. Взимание пошлин при трансграничной торговле усложняло товарообмен между странами и тормозило поставки, создавало коррупционные цепочки и отнимало у всех участников экономики больше, чем приносило отдельным бюджетам. От развития же взаимной торговли в выигрыше оказывались все, так как все страны получали возможность использовать свои преимущества и удешевлять конечную продукцию для потребителя, одновременно реализуя идею международной специализации.
Эти соображения и стали предпосылкой к формированию глобального торгового объединения. В 1947 году появилось Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ). Постепенно расширяясь и углубляясь, в 1995-м оно трансформировалось во Всемирную торговую организацию.
Сегодня в ВТО входят 164 страны, на которые приходится 98% мировой торговли, еще 22 страны планируют вступить в организацию. Работа ВТО основана на нескольких основных правилах. В их числе — принцип недискриминации (все страны должны справедливо относиться к своим торговым партнерам), принцип наибольшего благоприятствования (любые преимущества, предоставляемые одному члену ВТО, должны предоставляться всем) и гарантии, что импортируемые товары и услуги получают такие же преференции, что и национальные.
ВТО стала единственной глобальной международной организацией, регулирующей правила торговли между странами. Ее цель — устранять барьеры, создающие торговые дисбалансы и экономическую фрагментацию.
За два с половиной десятилетия существования ВТО создала реальную систему разрешения споров, которая снизила угрозу торговых войн.
В результате в послевоенную эпоху в целом мировая торговля росла в полтора раза быстрее глобального ВВП, а за два десятилетия, предшествовавшие финансовому кризису 2008 года, даже вдвое опережала мировой экономический рост. Примерно до середины 2010-х тема глобализации активно развивалась. В частности, в 2012 году после 18 лет переговоров к организации присоединилась и Россия.
На грани неактуальности
Однако у глобализации есть и противники — они утверждают, что ВТО посягает на национальный суверенитет отдельных стран и продвигает интересы крупных корпораций за счет мелких местных компаний, неспособных с ними конкурировать. Экологические объединения и профсоюзы (особенно из богатых стран) считают, что либерализация торговли приводит к ущербу окружающей среде (в т. ч. за счет переноса вредных производств в страны с более слабым администрированием) и наносит вред интересам бедных слоев населения. Некоторые члены ВТО, особенно развивающиеся страны, сопротивлялись попыткам принять новые правила. К примеру, принятая в конце 1990-х «Дохийская программа развития» к 2008 году фактически прекратила существование из-за разногласий по поводу сельскохозяйственных субсидий и предложенного «специального защитного механизма», который позволил бы развивающимся странам временно повышать тарифы для защиты фермеров.
ВТО включила в себя все значимые экономики мира, и с каждой новой страной эффект от введения новых правил торговли для всех членов организации становился все менее заметным, а сложности согласования вырастали.
По сути, это и подорвало энтузиазм участников соглашений и способствовало распространению протекционистских настроений.
На фоне нарастания таких противоречий ВТО стала терять темпы развития: за четверть века в ее рамках было заключено лишь одно важное соглашение — об упрощении таможенных процедур для перевозки товаров через границы, которое вступило в силу в 2017 году. Пандемия COVID-19 и геополитические сложности привели к резкому снижению объемов международной торговли, породив неопределенность в отношении будущего глобальных цепочек поставок.
Негативные настроения усилились после избрания Дональда Трампа на пост президента США в 2016 году. Господин Трамп критиковал ВТО за неспособность противодействовать торговой политике Китая. Он не раз заявлял, что США заключали с КНР невыгодные для себя сделки, из-за чего у страны образовался ряд экономических проблем, в том числе огромный торговый дефицит, снижение налоговых поступлений и потеря рабочих мест. За счет дисбаланса в торговле, считает Трамп, КНР наносят прямой урон Штатам, а «нечестные приемы», такие как манипулирование курсом юаня и кража технологий, «давно пора остановить». ВТО, по мнению президента США, не справляется с ситуацией, в связи с чем он начал открытую торговую войну, еще в апреле 2018 года анонсировав введение пошлин в размере 25% более чем на 1,3 тыс. товаров из Китая. В 2025-м, с возвращением Трампа в Овальный кабинет, начался новый раунд торговой войны — введены пошлины на 10%, а позже (после ответных мер Пекина) и на 145% на всю китайскую продукцию. На текущий момент страны ведут вялотекущие «боевые действия».
Чтобы вынудить ВТО прислушаться к своим претензиям, США фактически остановили работу по разрешению торговых споров. Напомним, первым этапом урегулирования спора в рамках ВТО является проведение формальных консультаций между странами. Если в течение 60 дней спор не был урегулирован, истец имеет право направить запрос об учреждении третейской группы. Ее решение может быть оспорено в Апелляционном органе ВТО, который является постоянно действующим и состоит из семи членов, избираемых на четырехлетний срок с возможностью продления полномочий. С 11 декабря 2019 года работа Апелляционного органа заблокирована из-за того, что США наложили вето на все назначения судей в орган. Сегодня любой спор, по которому подана апелляция, не может быть урегулирован в рамках ВТО.
Фактически сегодняшний конфликт в рамках ВТО представляет собой противостояние «старых» и «новых» экономик.
Первым не нравится, что вторые используют механизмы ВТО для своей пользы и, по сути, лишают их прежних преимуществ, фактически захватывая новые рынки. Вторых не устраивает непропорционально большое влияние первых в мировой экономике — оно не соответствует сложившемуся к текущему моменту торговому ландшафту.
Прежние торговые переговоры можно было назвать международными, но именно «четверка» — США, ЕС, Япония и Канада — определяла ход обсуждений. Изначально именно эти страны, учитывая их вес в мировой экономике и политике, имели более значимое историческое влияние в мировой торговле. Однако в последние десятилетия на фоне бурного роста развивающихся экономик последние стали требовать большего участия в мировой повестке и внимания к собственным проблемам, в частности в рамках принятия решений Всемирным банком (ВБ).
Отчасти эта проблема решается — доля голосов развивающихся стран во Всемирном банке уже была увеличена в 2010 году с 44% до 47%, однако повышения планки до 50% пока так и не произошло.
Есть претензии и к работе Международного валютного фонда (МВФ), где распределение квот между развитыми и развивающимися странами также остается «несправедливым» с точки зрения последних.
На текущий момент Китай, Бразилия и Индия обладают заметно большим влиянием в мировой экономике. К тому же развитые страны не видят необходимости классифицировать эти экономики как «развивающиеся», а это дает им преимущества, недоступные «развитым». Критики также указывают на медленный процесс принятия решений в рамках ВТО из-за необходимости достижения консенсуса среди всех членов организации. При этом государство, признанное виновным, не обязано платить штраф, а должно вместо этого пообещать положить конец нарушению.
Поначалу задуманная как основной торговый «контролер», ВТО стала лишь частью системы — многие сопутствующие функции (финансовые и организационные) перешли именно к ВБ, МВФ и Банку международных расчетов (BIS), что, по сути, лишило организацию рычагов влияния. Существующая торговая инфраструктура, в том числе биржевая торговля и мировой валютный рынок, слабо поддаются регулированию именно с точки зрения ВТО.
В этой ситуации процесс принятия новых соглашений зашел в тупик. В частности, так и не был решен вопрос о сельскохозяйственных и рыболовных субсидиях: США, Китай и Индия не смогли прийти к единому мнению по этой проблеме. Еще одна сложность — включение вопросов климатического регулирования в торговую повестку, по которой расходятся позиции стран ЕС и России. Договоренности отсутствуют по таким темам, как сокращение пластикового загрязнения и снижение объемов топливных субсидий, налоговая прозрачность и признание интеллектуальных прав. Не решена и главная проблема, связанная с работой Апелляционного органа. Страны—участники ВТО в рамках закрытых сессий рассматривали различные сценарии — вплоть до отмены второй ступени арбитража или существенного ограничения полномочий арбитров.
По сути, орган по разрешению споров должен применять все более устаревшие правила к быстро меняющейся экономике и рассматривать споры, которые все чаще приобретают политический и все меньше юридический характер. ГАТТ послужило отправной точкой, но ему не хватало силы, масштаба и механизмов обеспечения соблюдения правил игры, необходимых в меняющемся мире. ВТО заполнила этот пробел, создав постоянные правила. Теперь очевидно, что пришло время измениться и ей.
Варианты есть
Сегодня торговля во многом зависит от цифровизации, сталкивается с проблемами изменения климата и ростом протекционизма. Вопрос не в том, была ли ВТО ценной,— она была,— а в том, сможет ли она достаточно быстро адаптироваться, чтобы оставаться актуальной и учитывать эти изменения. Все чаще звучат призывы к реформированию ВТО, но пока никто не способен четко сказать, как это должно быть.
Наиболее реалистичным выглядит пока самый негативный сценарий — развал ВТО. Уже сегодня страны одна за другой под различными предлогами отказываются от выполнения правил организации. Скорее всего, ВТО продолжит работу, даже если США из нее выйдут, но за Штатами последуют и другие страны. В этой ситуации региональные торговые блоки станут основными элементами мировой торговой системы, торговые барьеры вырастут и будут обходиться национальным экономикам заметно дороже, чем сейчас.
Не исключен, впрочем, пока и позитивный вариант, при котором ВТО получит новый импульс развития. Как минимум это должно означать восстановление Апелляционного органа и успешные многосторонние переговоры. В таком случае будут решены долгосрочные торговые проблемы, включая заключение многостороннего соглашения об электронной коммерции, ряд значимых инициатив в области торговли и изменения климата, а также соглашение, охватывающее сельское хозяйство. К сожалению, такой вариант кажется слишком идеальным, чтобы он мог реализоваться.
Наиболее вероятным сейчас выглядит регрессионный сценарий развития событий — временное отступление от существующих правил для переосмысления идей глобализации.
Полный распад ВТО представляется маловероятным, в настоящее время нас ждет скорее «облегченная версия» организации. Без ВТО глобальная торговля, без сомнений, пострадает из-за новых торговых барьеров и протекционизма — даже в сегодняшнем ослабленном виде ВТО остается ориентиром для основных торговых правил, дает возможность заключения соглашений между отдельными группами стран. И чем раньше государства это поймут, тем безболезненнее для мировой экономики окажется период «без ВТО». Сроки новых договоренностей будут зависеть от крупных мировых стран и того, как скоро они начнут нести значимые для их экономик убытки.
Пора решать
Ситуация вокруг ВТО остается сложной из-за таких факторов, как региональные конфликты, неравномерный экономический рост и торговый протекционизм. США продолжают блокировать работу Апелляционного органа ВТО, Трамп поддерживает антиглобализацию и торговый протекционизм.
Вслед за Штатами ряд членов ВТО теперь требуют «политического пространства» — эвфемизма для игнорирования правил ВТО, которые им не нравятся.
В этой ситуации торговые переговоры продолжаются в виде так называемых многосторонних встреч или соглашений между отдельными группами стран.
Также многие страны стараются вступать в крупные региональные торговые объединения, которые существуют на всех континентах. Однако отказываться от участия в ВТО никто не спешит из-за необходимости расширения эффективных торговых связей. К примеру, ЕС уже заключил свыше 40 торговых соглашения с 74 странами-партнерами. Тем не менее две трети его общей торговли осуществляется в соответствии с правилами ВТО. У союза нет торговых соглашений с Китаем, США, Индией или Бразилией.
Попытки заключать локальные союзы де-факто являются способом договариваться о тех же правилах, которые уже существуют на глобальном уровне в рамках ВТО. При этом они парадоксально ужесточают и упрощают администрирование торговли. Очевидно, что такие объединения в перспективе ждет укрупнение, способное превратиться в региональные аналоги уже существующей организации. Цели этих блоков также не будут отличаться от тех, которые стоят перед мировой торговлей сегодня,— снятие барьеров, упрощение товарообмена и защита от протекционизма. Насколько работоспособной окажется такая схема, пока сказать трудно, но и этим объединениям придется играть по общим правилам, чтобы развивать торговлю. Альтернативой является сохранение ВТО при условии срочных и кардинальных реформ. В любом случае развитие ВТО продолжится, однако окажется значительно более длительным и сложным, чем можно было предполагать.
Стоит отметить, что, несмотря на проблемы, пока ни одна страна мира не отказалась от участия в ВТО, то есть запрос на разрешение торговых споров и глобализацию существует.
Вывод однозначен: рано или поздно государствам придется договариваться о том, как должна быть организована трансграничная торговля, чтобы она приносила максимум пользы экономикам всех участников. Аргументы в пользу торговли между странами предельно понятны: это выгодно всем участникам торговых отношений. Конкуренция стимулирует повышение производительности промышленности, торговая интеграция может выступать буфером для урегулирования двусторонних конфликтов, а «ВТО 2.0» способна стать ключевой платформой для такого взаимодействия. Международная торговля при этом имеет решающее значение для обмена технологиями и распространения экологически чистых товаров, услуг и инновационных решений.
Одним из факторов экономического развития во всем мире уже стала цифровизация торговли и финансов. Однако государственное управление в целом и внешней торговлей в частности просто не успевают за скоростью изменений экономических механизмов. И для реализации проекта «ВТО 2.0» придется адаптировать механизмы согласования решений к этой скорости, к чему многие экономики просто не готовы. Поэтому велика вероятность, что ядром «ВТО 2.0» станут цифровизованные и технологичные экономики, находящиеся на сопоставимом уровне развития («ВТО 1.0», напомним, создавали наиболее экономически развитые страны). Вероятно, в этом контексте шансы ЕС выше, чем у многих других локальных торговых союзов.
Ценой локальных отказов от соблюдения правил ВТО, очевидно, станут рост цен и торможение экономического роста, даже если в отдельных случаях и на коротких периодах те, кто первым введет барьеры, и выиграет. Долгосрочно общий проигрыш неизбежен.